Affitti brevi: soglia da 4 a 2 appartamenti, il nodo nei centri storici

Ci sono due date che ogni host e property manager che gestisce più appartamenti dovrebbe tenere ben presenti: il 1° gennaio 2021 e il 1° gennaio 2026. Tra queste due date è cambiata radicalmente la disciplina fiscale delle locazioni brevi, e il cambiamento rischia oggi di creare un problema particolarmente delicato per chi opera nei centri storici delle grandi città d’arte, sottoposti a vincoli e limitazioni urbanistiche.

La questione di fondo è semplice da raccontare ma molto complessa nelle conseguenze: lo Stato ha progressivamente stabilito quando una locazione turistica debba essere considerata esercitata in forma imprenditoriale. Il problema è che la possibilità concreta di esercitare un’attività d’impresa dipende anche dalle regole urbanistiche e amministrative del territorio. Ed è proprio qui che nasce il cortocircuito: la normativa fiscale può spingere il proprietario verso l’attività d’impresa, mentre la disciplina urbanistica locale può impedirgli, nello stesso momento, di effettuare il passaggio necessario per esercitarla.

La regola del 2021: la soglia dei quattro appartamenti

Il primo passaggio fondamentale è contenuto nella legge 30 dicembre 2020, n. 178, la legge di bilancio per il 2021, entrata in vigore il 1° gennaio 2021. All’articolo 1, comma 595, la legge stabilì una regola precisa: il regime fiscale delle locazioni brevi veniva riconosciuto solo in caso di destinazione alla locazione breve di non più di quattro appartamenti per ciascun periodo d’imposta. Superata quella soglia, l’attività di locazione si considerava svolta in forma imprenditoriale ai sensi dell’articolo 2082 del codice civile.

La conseguenza era chiara: fino a quattro appartamenti il proprietario poteva rientrare nel regime delle locazioni brevi; dal quinto appartamento scattava la presunzione di esercizio dell’attività in forma imprenditoriale. È la regola con la quale proprietari, consulenti, intermediari e operatori del settore hanno lavorato per anni, e sulla quale molti hanno costruito le proprie scelte economiche e patrimoniali.

La Manovra 2026: la soglia scende a due

Poi arriva la seconda data. Con la legge 30 dicembre 2025, n. 199, la legge di bilancio per il 2026, avviene il cambiamento decisivo. Il legislatore non riscrive da zero la disciplina, ma interviene direttamente sulla norma precedente: l’articolo 1, comma 17, della legge n. 199 del 2025 modifica l’articolo 1, comma 595, della legge n. 178 del 2020. E modifica due elementi che cambiano completamente la situazione: la decorrenza e il numero degli appartamenti.

Dove la legge del 2020 diceva “all’anno 2021”, la nuova legge scrive “all’anno 2026”. E dove diceva “quattro appartamenti”, scrive “due appartamenti”. Dal 1° gennaio 2026 la soglia scende quindi da quattro a due: fino a due appartamenti si resta nel regime delle locazioni brevi, dal terzo appartamento scatta la presunzione di attività d’impresa. Non si tratta di una semplice modifica dell’aliquota fiscale, ma di una modifica della soglia oltre la quale la legge presume l’esercizio dell’attività in forma imprenditoriale.

Non è una scelta: è una qualificazione legale

C’è un punto fondamentale da capire. La norma non dice semplicemente “dal terzo appartamento, se vuoi, puoi aprire una partita IVA”. La formulazione è più forte: superata la soglia, l’attività si considera svolta in forma imprenditoriale ai sensi dell’articolo 2082 del codice civile. La soglia è un criterio legale di qualificazione dell’attività, non un’opzione. Dal terzo appartamento in poi il problema non è più soltanto scegliere un trattamento fiscale diverso: si entra nel terreno dell’attività d’impresa, con tutto ciò che ne consegue sul piano amministrativo e contributivo.

Per approfondire l’impatto fiscale della misura — cedolare secca, scaglioni IRPEF e simulazioni per portafogli da uno a tre immobili — abbiamo dedicato un articolo specifico alla Manovra 2026 e alla partita IVA dal terzo immobile.

Il paradosso: lo Stato cambia la qualificazione, il territorio deve consentire l’attività

Ed ecco il punto centrale della questione. La legge nazionale dice: hai più di due appartamenti destinati alle locazioni brevi, quindi l’attività è considerata imprenditoriale. Ma la disciplina urbanistica e amministrativa locale può dire, nello stesso territorio, che una nuova attività di locazione turistica non può essere insediata. Il proprietario rischia così di trovarsi in una situazione apparentemente paradossale: la legge nazionale gli impone di cambiare il modo in cui esercita l’attività, mentre la disciplina locale gli impedisce di effettuare proprio quel passaggio.

Firenze è il caso più evidente

A Firenze la questione assume una dimensione ancora più delicata, a causa della disciplina introdotta per il centro storico UNESCO. Il Comune ha adottato strumenti urbanistici e regolamentari destinati a limitare la proliferazione delle locazioni turistiche brevi nell’area UNESCO, prevedendo tra l’altro il blocco delle nuove autorizzazioni. Ed è qui che bisogna fare una distinzione fondamentale: una nuova apertura non è necessariamente la stessa cosa della prosecuzione di un’attività già esistente.

Pensiamo al proprietario che nel 2024 aveva tre o quattro appartamenti destinati regolarmente alle locazioni brevi. Operava quando la soglia nazionale era fissata a quattro appartamenti, aveva effettuato le comunicazioni richieste, ottenuto i relativi codici identificativi, dichiarato i redditi e pagato le imposte, versato ove dovuta l’imposta di soggiorno. Aveva costruito una vera e propria attività economica sulla base delle regole che lo Stato aveva fissato. Poi arriva il 1° gennaio 2026 e la legge cambia: da quattro si passa a due. Quel terzo appartamento cambia il quadro, e il proprietario si trova davanti a una nuova qualificazione.

La domanda diventa allora inevitabile: il passaggio imposto dalla nuova legge nazionale può essere considerato una nuova apertura turistica, oppure si tratta della trasformazione e della regolarizzazione di un’attività che era già legittimamente esistente prima dell’introduzione dei nuovi limiti? Sono due situazioni giuridicamente molto diverse.

La data del 2024 può diventare decisiva

Nel caso di Firenze, la disciplina comunale ha previsto una tutela per le unità immobiliari che risultavano già regolarmente destinate alla locazione turistica in precedenza, con un riferimento specifico alle situazioni consolidate nel 2024. Questo rende la ricostruzione storica dell’attività fondamentale. Non basta chiedersi se oggi sia possibile aprire una locazione turistica: bisogna chiedersi anche quando è iniziata, con quale normativa era stata avviata e quanti appartamenti erano destinati all’attività.

La stessa Toscana distingue nettamente la locazione turistica non imprenditoriale dalla gestione imprenditoriale, prevedendo adempimenti amministrativi differenti: per l’attività imprenditoriale entra in gioco la SCIA attraverso il SUAP. Ed è proprio qui che la questione fiscale incontra quella urbanistica. Chi vuole approfondire il quadro regionale può partire dalla nostra guida sul Testo unico del turismo in Toscana.

Il CIN non crea il diritto a esercitare l’attività

Su questo punto bisogna essere estremamente chiari. Il CIN è un codice identificativo, non è da solo un titolo urbanistico: averlo non significa automaticamente avere il diritto di esercitare una nuova attività turistica in qualsiasi immobile. Allo stesso tempo, però, la documentazione storica relativa all’attività può essere importante per dimostrare che quell’immobile era già inserito nel circuito delle locazioni turistiche prima dell’introduzione delle nuove restrizioni. Questa distinzione diventa particolarmente importante nelle aree sottoposte a limitazioni. Per un approfondimento completo sul tema rimandiamo alla guida sul Codice Identificativo Nazionale (CIN).

La documentazione che può fare la differenza

Per chi dispone di tre o quattro appartamenti destinati alle locazioni brevi, oggi è essenziale ricostruire la propria posizione. In situazioni come questa, la documentazione diventa determinante. Bisogna poter dimostrare:

• quando è iniziata la locazione e quale legge era allora in vigore;
• quanti appartamenti erano destinati all’attività;
• quali comunicazioni erano state presentate e quale CIR era stato ottenuto;
• quale CIN è stato successivamente acquisito;
• che l’attività era effettivamente esercitata e che le imposte erano state dichiarate;
• che l’imposta di soggiorno era stata versata;
• che l’attività era conosciuta dall’amministrazione;
• che non si tratta oggi di creare dal nulla una locazione turistica in un immobile precedentemente estraneo al sistema.

Tutta questa documentazione serve a ricostruire una cosa fondamentale: la continuità dell’attività.

Un problema di sistema, non una scappatoia

La questione non va affrontata come una ricerca della scappatoia per continuare a fare affitti brevi. Il problema è più serio: si tratta di capire come devono coordinarsi norme successive che appartengono a livelli diversi dell’ordinamento. Una legge nazionale modifica la soglia fiscale e qualifica l’attività; una Regione disciplina le modalità amministrative dell’attività turistica; un Comune governa il territorio e può introdurre limiti urbanistici. Tutte queste norme devono convivere.

Quando una norma successiva cambia le condizioni nelle quali un’attività può essere esercitata, diventa necessario capire quale tutela spetti a chi quell’attività l’aveva già iniziata legittimamente. Entrano in gioco i principi di continuità dell’attività, tutela dell’affidamento e disciplina transitoria. E il caso di Firenze diventa emblematico di un problema destinato a ripetersi in molte città d’arte italiane.

Cosa fare in concreto

Per un host o un property manager con tre o quattro immobili, il primo passo è ricostruire la propria storia normativa attraverso le date chiave: la legge n. 178/2020, la sua entrata in vigore nel 2021, l’anno 2024 come riferimento per le situazioni preesistenti, la legge n. 199/2025 con la nuova soglia e la sua operatività dal 1° gennaio 2026. La cronologia non è un dettaglio: è probabilmente la chiave per capire chi si trova davanti a una nuova apertura e chi, invece, sta cercando di adeguare alla normativa sopravvenuta un’attività già esistente.

In attesa di chiarimenti ufficiali sul coordinamento tra la nuova soglia fiscale e i vincoli urbanistici dei centri storici, il consiglio è di affidarsi a un professionista che sappia leggere insieme il profilo fiscale e quello urbanistico-amministrativo, e di predisporre fin da subito il fascicolo documentale della continuità dell’attività.

Se gestisci più appartamenti in una città d’arte e vuoi capire come inquadrare correttamente la tua posizione alla luce della nuova soglia, scopri come funziona il nostro servizio o contattaci per una valutazione personalizzata del tuo portafoglio.